La polémica en torno a la cuestión agraria: 1895-1934

María José Rhi Sausi G.

Es común señalar que la cuestión agraria fue un tema central en la discusión del período posrevolucionario, cuando intentaba diseñarse una agenda nacional que tomara en cuenta las distintas voces involucradas en la Revolución. Esto sin duda es cierto, pero cierto también es que el tópico agrario fue materia de debate público desde fines del siglo XIX, desde antes incluso de que, con el cambio de siglo, se advirtieran los signos de la crisis del régimen porfirista. El enfoque, por supuesto, guarda diferencias con el que tendría una vez consumada la Revolución y una vez promulgado lo que se considera su traducción en ley: la Constitución de 1917. Sin embargo, es posible advertir que la argumentación jurídica, su carácter fundacional e identitario y el trasfondo de justicia social, pueden encontrarse en este debate de largo aliento, fuera del rígido arco temporal de lo que conocemos como el período de la reconstrucción posrevolucionaria.

El primero de los personajes públicos en ventilar la cuestión agraria y suscitar un profundo debate en torno a ella fue Wistano Luis Orozco. Orozco nació en 1856 en el poblado de San Cristóbal de la Barranca, Jalisco. Hizo sus estudios en el Seminario de Guadalajara y en la Escuela de Derecho de la misma ciudad, donde obtuvo el título de abogado en 1884. Opositor al gobierno de Porfirio Díaz, fundó el periódico El Heraldo, desde donde combatió la gestión del gobernador jalisciense Francisco Tolentino, hecho que le significó ser procesado por el delito de sedición. Consiguió fugarse de prisión y vivió en Zacatecas un tiempo, hasta que se estableció en San Luis Potosí, donde ejerció su profesión. En ese estado se hizo cargo de diversas comisiones oficiales, como la Comisión de Códigos del Estado y la de Magistrado Supernumerario del Supremo Tribunal. Se desempeñó también como litigante en causas de campesinos contra terratenientes. Ya trasladado a Guadalajara, impartió en la Escuela de Derecho las cátedras de economía política, derecho agrario y derecho internacional. Fue miembro del Partido Liberal; magistrado del Supremo Tribunal de Justicia de Jalisco; y gobernador provisional de Colima en la época obregonista.
En 1895 publicó su obra de mayor trascendencia, Legislación y jurisprudencia sobre terrenos baldíos, con la que advierte sobre los abusos practicados por las compañías deslindadoras ante las pequeñas propiedades y las comunidades indígenas.  Para Oscar Cuevas Murillo, la importancia de esta obra radica en el hecho de que “Quince años antes de que estallara la revolución de 1910, el jurista jalisciense Wistano Luis Orozco […] dejó de manifiesto los enormes perjuicios que el latifundio acarreaba en términos de producción y crueldad para los esclavos de la tierra llamados peones.” Para otros, “la gran contribución de Orozco es explicar la relación entre leyes sobre tierras promulgadas en la Reforma y transferencias de tierras que tuvieron lugar en el Porfiriato.”

Posteriormente, en 1914 sale a la luz otro ensayo, Los ejidos de los pueblos. Exposición jurídica, en donde Orozco “estudia los sistemas de propiedad indígena con respecto a la tierra, los despojos que se realizaron apoyados en las leyes de 1857 y cómo esto favoreció la expansión de las haciendas, así como la necesidad de ser repartidas al triunfo de la Revolución.”

Wistano Luis Orozco murió en 1927 en la ciudad de Guadalajara, sin ocupar nunca una posición en el gobierno federal, lo que sin duda lo aisló del  desarrollo de la teoría de la reforma agraria de los años veinte.

Ligado a Orozco por haber sido su principal interlocutor en torno al tema de la tenencia de la tierra, encontramos al muy conocido Andrés Molina Enríquez, quien nació en Jilotepec, Estado de México en 1866. Se tituló de abogado en 1901 en el Instituto Científico y Literario de Toluca. Trabajó como Juez de Letras y notario en diversas poblaciones de su estado natal, como Sultepec, El Oro, Jilotepec, Tlalnepantla y Texcoco. Su libro Los grandes problemas nacionales, considerado por algunos como la “carta de navegación” de la Revolución Mexicana, por lo menos en lo referente a la cuestión de la tierra. En efecto, se trata de una verdadera agenda política que al tiempo que señala los vicios, propone estrategias para enfrentarlos.

Es así común ubicar a Los grandes problemas nacionales junto a la obra ya citada de Wistano Luis Orozco, para definir a sus autores como los padres ideológicos de las normas reguladoras de la propiedad emitidas a partir de 1915. Desde esta visión, Molina Enríquez, a diferencia de Orozco, no sólo es un experto que diagnostica y revela la magnitud y complejidad de la cuestión agraria en México, sino un estudioso que proporciona a la clase gobernante posrevolucionaria los instrumentos teóricos para construir el andamiaje legal de la propiedad agraria. Lo separa también de Orozco su participación política: en 1911, Molina Enríquez fue encarcelado por León de la Barra tras la promulgación de su Plan de Texcoco. Pocos años después, en 1915, es invitado por Venustiano Carranza a integrar la Comisión Nacional Agraria, donde promueve y colabora en la redacción del artículo 27 constitucional. Molina Enríquez fue también editor del periódico mexiquense La Hormiga, el autor de La Reforma y Juárez (ensayo premiado en el Concurso Literario convocado por la Comisión Nacional del Centenario en 1906), autor de la magna obra La revolución agraria en México (1936), así como articulista de El Popular durante los últimos años del cardenismo. Otra de sus labores la desempeñó como investigador en el Museo Nacional. Murió en 1940.
Pero independientemente de su participación o no en la configuración de un modelo de desarrollo agrario en la década de los veinte y treinta, lo que queda claro es que Legislación y jurisprudencia sobre terrenos baldíos (1895) de Wistano Luis Orozco, es considerada el inicio de una discusión pública y profunda sobre el problema de la tenencia de la tierra; así como la promulgación del Código Agrario de 1934 como el fin de un proceso discursivo, asociado al proceso de reconstrucción posrevolucionaria. Entre ambas obras, existe un largo y sinuoso puente, que permite al interesado encontrar disensos y coincidencias en cuanto a diagnósticos, procedimientos y actores centrales de la pretendida transformación agraria.

La guía para caminar este puente es la eterna contraposición entre un discurso que intenta inventarse a sí mismo –la doctrina de la Revolución Mexicana- y un punto de partida inevitable –el liberalismo- frente al cual el primero abreva para, paradójicamente, deslindarse. En dicha contraposición, el rol que se otorga a la ley como mecanismo de transformación económica en el ámbito específico del campo mexicano y sus muchas vicisitudes cobra especial relevancia. Los cortes temporales de esta polémica, antes de pretender adecuarse a una cronología política, responden a las tendencias compartidas por los autores o a los principales diferendos entre ellos, centrados en el tema del papel asignado a la ley como instrumento de cambio en el ámbito agrario. Tal vez el único corte más reconocible dentro de la tradición historiográfica del período y que debe servir como obligado telón de fondo, es el muy conocido plan de reconstrucción económica llevado a cabo por los sucesivos gobiernos de la posrevolución (1920-1934), a partir del cual puede darse un seguimiento del discurso jurídico y político en torno al problema agrario.

Por otro lado, en el debate frente a la cuestión agraria, estuvo en juego la construcción de un sujeto jurídico (el ejidatario) y de un sujeto político (el campesino). Este proceso de construcción fue paulatino y sumó las consideraciones de muchos protagonistas del mundo político, jurídico y económico de las primeras tres décadas del siglo XX mexicano. En dicho proceso, Estado, ley y discurso político experimentan un constante juego de redefiniciones para afianzar un nuevo modelo de gobierno que a su vez dará origen a un orden jurídico distinto.

Así pues, el papel otorgado a la ley resulta central en el ideario agrarista (o, dicho de forma más amplia, el rol de la ley en el imaginario agrario), pero esto no impide que se perciba en el debate la convivencia de voces agraristas y no agraristas, dando cabida también a quienes intentaron probar el carácter mítico de la interpretación dominante sobre el campo mexicano (los casos de Francisco Bulnes y Emilio Rabasa). Como es de esperarse, aun entre los defensores de la reforma agraria, existieron opiniones profundamente diversas en cuanto al papel que debía darse al Estado –y por ende, a la ley- en dicho proceso transformador. Prueba de ello es la polémica sostenida en 1911 entre Wistano Luis Orozco, partidario de que fueran las fuerzas del mercado las que de forma natural empujaran a los actores económicos a actuar en pos de una modernización en el campo y Andrés Molina Enríquez, a favor de un cambio con la ley en la mano y desde un Estado fuerte. El asunto del papel que debe darse al Estado como protagonista en el proceso de fraccionamiento y repartición de las tierras ocupa así un lugar de relevancia en este desencuentro. Para Orozco “la intervención del Gobierno en el fraccionamiento de esas heredades y venta de parcelas, sería contraria a los principios más  rudimentarios de la Economía Política y de una buena Administración Pública”, dado que “El Dios Estado, el Estado Tutor, el Estado Administrador Doméstico, es un delirio condenado por la ciencia y relegado a los manicomios de la Historia”. A este respecto, James L. Hamon y Stephen R. Niblo hacen notar que Orozco se opuso a la posición de Francisco Villa “de que las autoridades locales debían actuar para dividir las grandes propiedades”. Jesús Silva Herzog, por su parte, llama la atención sobre el hecho de que esta postura de Orozco se relaciona directamente con su filiación liberal, que le hace ver en la reducción del papel del Estado, el camino correcto para las transformaciones económicas.

Tal discusión remite al asunto de la utilidad pública, concepto que Orozco cuestiona severamente tomando como referencia explícita el artículo 27 de la Constitución de 1857. En efecto, afirma que “entendido este texto con semejante amplitud, no habría nada seguro para su dueño en la República.” Y es entonces cuando Orozco arriba al quid de su debate con Molina Enríquez cuando señala que “La transformación del estado morboso que guarda hoy la propiedad agraria en otro estado saludable y próspero debe venir, pues, no tanto de la acción directa de la ley, como de las fuerzas productoras del país, de una revolución económica.” Desde mi juicio, este debate encuentra espejos en otros autores para finalmente dar con el Código Agrario de 1934, símbolo de la obvia victoria de una de las posiciones.

En otros estudios, se ha ya dado cuenta de la diversidad jurídica presente en el sistema de tenencia de la tierra en México. Incluso, se ha señalado (Marino y Zuleta en Kuntz, 2010) una continuidad referida a esta característica, que permitiría hablar de un período que va de 1850 hasta 1930. En 1911, el ingeniero agrónomo Rómulo Escobar, en sus “Indicaciones relativas a la colonización” alude a la confusión que suscita la legislación entonces vigente sobre ejidos: “disposiciones regias españolas corren mezcladas con leyes federales y con disposiciones de varios estados” (Silva Herzog).  Tomando en cuenta afirmaciones como ésta de Molina Enríquez, el asunto se torna aun más complicado: “El artículo 27 no hizo sino reconocer los hechos tales cuales los encontró, referir a ellos los principios jurídicos que les eran aplicables y estaban vigentes, equilibrar en lo posible esos principios para evitar conflictos entre los intereses por ellos creados en los hechos, y poner las bases sobre las cuales podían evolucionar los mismos principios en lo futuro, para que puedan adaptarse sin mayor esfuerzo a las condiciones en que tenga que evolucionar la población total del país”.

Así, con el fin de dotar de profundidad a los cuestionamientos ventilados en esta polémica, es necesario emprender una revisión de la legislación sobre la materia. Someramente, los siempre considerados antecedentes del problema que nos ocupa, serían: la Ley Lerdo, las leyes porfirianas sobre terrenos baldíos, las iniciativas de ley en los estertores del régimen porfirista que acusaban recibo de los reclamos de los adversarios, la Ley agraria de 1915 y el artículo 27 de la Constitución de 1917. La intensificación legislativa a partir de 1920 se documenta a partir de estos documentos: Ley de Tierras Ociosas (23 junio 1920); Ley de Tierra Libre (2 agosto 1923); Ley de Irrigación de Aguas Federales (4 enero 1926); Ley que reglamenta el Crédito Agrícola (10 febrero 1926); Ley de Colonización y Ley Forestal (5 de abril de 1926); Ley de Patrimonio Parcelario Ejidal (28 agosto 1927); Ley de Aguas de Propiedad Nacional (6 agosto 1929); las reformas sobre la materia en diciembre de 1933 (derogación de la Ley Agraria de 1915; reformas al artículo 27 constitucional); y, finalmente, la promulgación del Código Agrario (22 marzo 1934).

En este ejercicio, resulta obvio que la respuesta del Estado ante el problema agrario asigna un papel cada vez más relevante al poder de la ley como instrumento transformador pero resulta interesante rastrear en qué lugar específico se la va situando y qué importancia se otorga a las fuerzas económicas en el proceso de cambio del agro mexicano. Pueden identificarse permanencias derivadas del ideario liberal, conviviendo con apuestas ligadas a la doctrina revolucionaria y en ese juego puede observarse la supremacía de la ley en el discurso, apuntalando a un Estado que necesita hacerse fuerte.

Entre los varios problemas de análisis que surgen a partir de la revisión de la legislación agraria, se encuentran:
a. El de la construcción del sujeto jurídico en la Reforma Agraria (1909-1934): Para 1934, el Ingeniero Ángel Posada, Jefe del Departamento Agrario contaba con orgullo y como logro el que la categoría política de poblado gestor había desaparecido para dar cabida a la definición, “como núcleo de población con derecho a recibir dotación ejidal, a todos aquéllos que tuvieran 20 o más individuos que llenaran las características del ejidatario [alejándose así] de la designación arcaica de pueblo […] La divisa original de tierra para los pueblos, ha sido transformada por la Revolución en tierra para el campesino” (La cuestión agraria, 1934). A pesar de lo repetido en la historia oficial, son muchas las discrepancias y pocos los consensos en torno a quién debía ser considerado el principal beneficiario de la transformación agraria.

b. El de los discursos políticos y su objetivación en la Reforma Agraria (1909-1934): aparejado al asunto de la construcción del sujeto jurídico de la reforma, existe dentro del tema una politización ineludible a partir de la consideración de la enorme y fundamental fuerza política que los campesinos representaron en el marco de la época de la reconstrucción económica.
c. El de los grandes temas en la discusión agraria: el asunto de la colonización como panacea o madre de todos los vicios, la cuestión de la clasificación de la tierra a partir de su extensión (por demás flexible, como puede constatarse en varios documentos), el problema del crédito ante un Estado incapaz de financiar por sí mismo el proceso transformador que se propone emprender, la noción de reforma agraria como una “obra integral”, el campesino vuelto asalariado.

Como ya se dijo, además de dar cuenta de la legislación, es útil considerar una serie de prolegómenos discursivos antes de llegar al Código Agrario. Pueden registrarse entonces, algunas de las desiguales opiniones en torno a la cuestión agraria en los albores de la Revolución y hasta 1934, en que se promulga el Código Agrario y con él se sella un consenso que, aunque de corta vida, dotará de cohesión jurídica al alud de discursos políticos en torno al tema. Estas opiniones encuentran su asidero en nociones heredadas del liberalismo decimonónico y de la idea de modernidad y democracia que cada autor albergaba para acomodarse a la oportunidad reconstructiva de la posrevolución.
En cuanto a los adversarios del enfoque imperante tenemos los estudios en torno al problema de la propiedad agraria en Bulnes y Rabasa (1920-1926) cobran especial relevancia para los objetivos de este ensayo. Si la cuestión de la tierra es el centro, Rabasa afirma en 1926, en un libro destinado al público extranjero, que en México el problema de la tierra no existe; forma parte de uno de los tres falsos supuestos que en el mundo circulaban sobre México. Ni el despojo, ni la desigual tenencia de la tierra, ni la marginación jurídica de los pueblos podían a su juicio documentarse con veracidad. Bulnes, por su parte, se comprometía a “probar que el agrarismo es un gran timo burgués” (Los grandes problemas de México, 1926, p.30).
El enfoque vencedor en el debate público sobre la cuestión agraria, encontró su materialización en una de las secciones más abundantes y relevantes del Plan Sexenal publicado en diciembre de 1933. Siendo la primera vez que se hacía pública la plataforma política del candidato oficial a la presidencia, y por ende, convirtiéndose en el primer plan de gobierno del período posrevolucionario, el Plan Sexenal traduce a términos prácticos muchos de los tópicos ventilados sobre la cuestión agraria. Define la figura jurídica –el ejido- a partir de la cual se pretendía iniciar una transformación profunda del campo mexicano y designa los fondos presupuestales necesarios para dar vida a una idea de tal envergadura. Sabemos que el debate no cesó con esta aplicación práctica del ideario de la Revolución, y que vivió una importante revitalización a partir del abandono del proyecto agrario pocos años después. Desde entonces, sigue siendo un gran pendiente en la agenda nacional.

Bibliografía:
Bulnes, Francisco, Los grandes problemas de México, México, Ediciones de “El Universal”, 1926.
Hamon, James L. y Stephen R. Niblo, Precusores de la revolución agraria en México. Las obras de Wistano Luis Orozco y Andrés Molina Enríquez, México, SEP, 1975 (Sepsetentas, 202).
Kuntz Ficker, Sandra, coord.,Historia económica general de México. De la Colonia a nuestros días, México, El Colegio de México/Secretaría de Economía, 2010.
Molina Enríquez, Andrés, Los grandes problemas nacionales (México, Imprenta de A. Carranza e hijos, 1909).
Filosofía de mis ideas sobre reformas agrarias. Contestación al folleto del señor licenciado Don Wistano Luis Orozco, Las derrotas de Degollado, en Colección de folletos para la Historia de la Revolución Mexicana, dirigida por Jesús Silva Herzog, La cuestión de la tierra, 1910-1911, t. I (México, Instituto Mexicano de Investigaciones Económicas, 1960).
Plan de Texcoco, 1911.
La propiedad agraria en México, introducción y selección de Antonio Huitrón Huitrón (Toluca, Gobierno del Estado de México, 1987).
Esbozo de la historia de los primeros años de la revolución agraria de México (de 1910 a 1920). La revolución agraria en México, 1936 (México, Liga de Economistas Revolucionarios de la República Mexicana, 1976).
Orozco, Wistano Luis, La cuestión agraria, Guadalajara, Tipografia de “El Regional”, 1911.

Rabasa, Emilio, El artículo 14 y El juicio constitucional (México, Porrúa, 1984).
La evolución histórica de México, 4ta. edición, México, UNAM-Coordinación de Humanidades/Miguel Ángel Porrúa, 1986 (Biblioteca mexicana de escritores políticos).
Silva Herzog, Jesús, El agrarismo mexicano y la Reforma Agraria. Exposición y crítica. 2da edición actualizada, México, Fondo de Cultura Económica, 1964.